La Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, establece un plazo de adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana de 2 años desde la entrada en vigor, según sus disposiciones transitorias, en concreto la tercera:

Tercera Conservación de instrumentos urbanísticos

1. Todos los Planes de Ordenación Urbanística y los proyectos técnicos para su ejecución material aprobados definitivamente al momento de entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su vigencia, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias de la presente Ley.

(…)

5. No obstante lo dispuesto en los dos primeros números, los Planes Generales de Ordenación Urbana y las Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal en ellos previstos deberán adaptarse a esta Ley en el plazo de dos años a contar desde su entrada en vigor. (…)”

En caso de adaptarse, la primera cuestión a tener en cuenta es la potestad del Ayuntamiento para establecer una categoría de suelo distinta de suelo urbano (STSJ Madrid 27/03/2019): “De forma reiterada el Tribunal Supremo ha venido a considerar el carácter reglado en la clasificación del suelo urbano, exponiéndose al respecto en la STS 20 julio 2010 (casación 2215/2006 ) -cuya doctrina reiteran la posterior STS 1 febrero 2011 (casación 5526/2011 ) y la más reciente STS 19 julio 2017 (casación 2538/2016 )- que » Desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento (…) que parte de la concurrencia de ciertas condiciones físicas tasadas (acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas en determinada proporción). Así se reguló en el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), este último de carácter básico y aplicable al caso. Se basa por tanto en la «fuerza normativa de lo fáctico», de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la «malla urbana» de la ciudad “. En la clasificación de un suelo como urbano, en consecuencia, la Administración no efectúa una potestad discrecional, sino reglada, pues ha de definirlo en función de la realidad de los hechos, de manera que, en base a la situación fáctica que ofrece la realidad en el momento de planificar, debe asignar el carácter de urbanos a todos aquellos terrenos en que concurran de hecho las circunstancias determinadas en la normativa urbanística”  

No estando adaptado un PGOU hay que estar al régimen transitorio que prevé la LSCAM en sus disposiciones transitorias para identificar el suelo urbano sin más que dice el PGOU a que suelo corresponde hasta la adaptación del PGOU:

“Primera Régimen urbanístico del suelo

La clasificación del suelo y el régimen urbanístico de la propiedad de éste regulados en la presente Ley serán de aplicación, desde su entrada en vigor, a los planes y normas vigentes en dicho momento, teniendo en cuenta las siguientes reglas:

1. A los terrenos clasificados como suelo urbano que se encuentren en la situación de urbanización prevista por el artículo 14.2.a), se les aplicará el régimen establecido en la presente Ley para el suelo urbano consolidado. A los restantes terrenos clasificados como suelo urbano y, en todo caso, a los incluidos en unidades de ejecución, se les aplicará el régimen establecido en la presente Ley para el suelo urbano no consolidado. 
2. (…)”

Por su parte y para mejor comprensión, el art. 13 y 14 de la LSCAM establece:

“Artículo 13 Clases de suelo y categorías

1. El planeamiento general clasifica el suelo del término municipal en todas o algunas de las siguientes clases:

1. Suelo urbano.
2. Suelo urbanizable.
3. Suelo no urbanizable de protección.

2. Lo dispuesto en el número anterior se entiende sin perjuicio de la capacidad del planeamiento territorial para clasificar directamente terrenos, con plena y directa eficacia, cuando así esté previsto expresamente por la Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid. La clasificación así dispuesta vincula en todo caso al planeamiento urbanístico.

3. En las clases de suelo se distinguen categorías primarias y, en su caso, secundarias.

4. Las categorías primarias precisan el régimen propio de la clase de suelo correspondiente.

5. Las categorías secundarias complementan, cuando procedan, las primarias.

6. Reglamentariamente se establecerán las categorías secundarias en que puedan dividirse todas o alguna de las categorías primarias definidas en este artículo”.

“Artículo 14 Suelo urbano

1. Tendrán la condición de suelo urbano los terrenos que, formando parte de una trama urbana, cumplan alguna de las siguientes condiciones:

1. Que sean solares por ser aptos para la edificación o construcción y estar completamente urbanizados, estando pavimentadas las calzadas y soladas y encintadas las aceras de las vías urbanas municipales a que den frente y contando, como mínimo, con los servicios de abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, suministro de energía eléctrica y alumbrado público conectados a las correspondientes redes públicas
2. Que cuenten con urbanización idónea para la edificación o construcción a que deba otorgar soporte y realizada en grado suficiente, que proporcione, en todo caso, acceso rodado por vía urbana municipal, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica y alumbrado público.
3. Que estén ocupados por la edificación o construcción al menos en las dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, conforme a la ordenación que establezca el planeamiento urbanístico.
4. Que estén urbanizados en ejecución del planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones.

2. El planeamiento general diferenciará en el suelo urbano, cuando proceda, todas o alguna de las siguientes categorías primarias:

1. Suelo urbano consolidado, integrado por los solares, así como las parcelas que, por su grado de urbanización efectiva y asumida por el planeamiento urbanístico, puedan adquirirla condición de solar, mediante obras accesorias y simultáneas a las de edificación o construcción.
2. Suelo urbano no consolidado, integrado por la restante superficie de suelo urbano y, en todo caso, la precisada de obras de urbanización a realizar en régimen de actuaciones integradas de ejecución del planeamiento, incluidas las de reforma interior, renovación, mejora urbana u obtención de dotaciones urbanísticas, que requieran de la distribución equitativa de beneficios y cargas.

3. Reglamentariamente se concretarán los criterios para valorar adecuadamente el grado de urbanización y de consolidación de los terrenos para la clasificación como suelo urbano, así como los criterios que sean de aplicación, en su caso, para distinguir entre las dos categorías establecidas”.

Por tanto lo primero que hay que determinar es determinar en que situación de urbanización se encuentra realmente el terreno en cuestión y ello depende de que las obras que falten para que el terreno adquiera la condición de solar sean o no accesorias.

¿Que obras son accesorias?

La jurisprudencia por su parte la STSJ Madrid de 08/06/2016 considera que no son accesorias obras de “Red de abastecimiento y distribución de agua potable. Red de saneamiento. Aguas fecales. Red de saneamiento. Aguas pluviales. Red de media tensión. Red de baja tensión. Red de canalizaciones para comunicaciones. Red de gas. Red de riego. Estas obras exceden del concepto de obras accesorias de carácter ordinario consistentes en conectar la nueva edificación prevista en el Estudio de Detalle con las redes ya ejecutadas y encajan en el contenido el artículo 97 la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid” lo que nos lleva a proyecto de parcelación para equidistribuir. 

Por el contrario según STSJ Madrid 08/06/2016 “el suelo en el que se realizó la construcción tiene la condición de suelo urbano consolidado si bien sin tener la condición de solar sino de parcela por no estar pavimentadas las calzadas y soladas y encintadas las aceras de las vías urbanas municipales, si bien pudiendo alcanzar la condición de solar , mediante obras accesorias y simultáneas a las de edificación o construcción, por ello el artículo 17 de la citada Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (…)”

Si la alternativa es que no se trata de obras accesorias el régimen de suelo es SUNC y si se trata de obras accesorias el régimen del suelo de SUC.

Sin embargo, una vez determinado que régimen se aplica según la naturaleza del suelo, si al suelo debe aplicarse el régimen del SUNC, resultaría una situación muy compleja, pues si se trata de SUNC, no cabe pedir cesión para redes hasta que no se adapte o reformule el PGOU (“Disposición Transitoria Cuarta Planeamiento en ejecución.- 1. Las disposiciones de la presente Ley sobre las cesiones a efectuar en cada clase de suelo serán aplicables de conformidad con las siguientes reglas:(…) c) En suelo urbano no serán exigibles las cesiones previstas para redes generales en la presente Ley, en tanto no se adapte en su totalidad el planeamiento general a la misma, mediante revisión o primera formulación.”).

Si además, tampoco existe una determinación en el planeamiento vigente para el desarrollo del ámbito mediante unidad de ejecución que permita reparcelar (aún económicamente), ceder aprovechamiento o equidistribuir; no existe una ordenación pormenorizada, se hace imposible.

Veamos que señala el art. 20 LSCAM:

Artículo 20 Régimen del suelo urbano no consolidado

1. En el suelo urbano no consolidado sólo podrán realizarse, mientras no cuente con ordenación pormenorizada establecida directamente por el planeamiento general o, en desarrollo de éste, por el correspondiente planeamiento de desarrollo:

a) Las obras correspondientes a infraestructuras, equipamientos y servicios públicos de las redes definidas por la ordenación estructurante del planeamiento general, así como las de infraestructuras y servicios públicos de la competencia de cualquiera de las Administraciones públicas y los servicios públicos prestados por compañías suministradoras que sean compatibles con la ordenación establecida en el planeamiento.

b) Los usos, construcciones, edificaciones e instalaciones de carácter provisional que no estén expresamente prohibidas por la legislación sectorial ni por el planeamiento, los cuales habrán de cesar en todo caso y ser demolidas, sin indemnización alguna, cuando lo acordare la Administración urbanística. Las licencias o autorizaciones que se concedan con estas condiciones, deberán ser aceptadas expresamente por el propietario. La eficacia de las licencias quedará condicionada en todo caso a la prestación de garantía por importe mínimo de los costes de demolición y desmantelamiento, así como de inscripción en el Registro de la Propiedad del carácter precario de los usos, las obras y las instalaciones.

c) Las obras de mantenimiento y conservación de construcciones, edificios e instalaciones.

2. El establecimiento de la ordenación pormenorizada del suelo urbano no consolidado, sea directamente a través del planeamiento general o mediante el planeamiento de desarrollo, determina lo siguiente:

a) La vinculación legal de los terrenos al pertinente proceso urbanizador y edificatorio del ámbito de actuación o de las unidades de ejecución en las que se divida, en el contexto del sistema de ejecución determinado al efecto.

b) La afectación legal de los terrenos al cumplimiento, en los términos del sistema de ejecución que se fije al afecto, al cumplimiento de los deberes legales de la propiedad, tal como resulten precisados por el planeamiento urbanístico, así como, en su caso, a la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los propietarios. Cuando la superficie total de los terrenos con destino o uso públicos y carácter dotacional previamente existentes en la unidad de ejecución sea igual o superior a la que deba resultar de la ejecución del planeamiento urbanístico, se entiende sustituida una por otra, percibiendo la Administración el exceso, si lo hay y en la proporción que corresponda, en terrenos con edificabilidad.

c) La afección legal de los terrenos al cumplimiento de la cesión correspondiente al 10 por 100 del producto del coeficiente de edificabilidad del ámbito de actuación o de las unidades de ejecución en las que se divida, por la superficie del mismo, el cual se cederá urbanizado al Municipio.

d) El derecho de los propietarios a la adjudicación de solar o solares resultantes de la ejecución en proporción al valor del terreno por ellos aportado, salvo que no asuman la ejecución ni participen en ella.

e) La afectación legal de los terrenos obtenidos por la Administración en virtud de cesión a título gratuito y por cualquier concepto a los destinos previstos por esta Ley y, en virtud de la misma, por el planeamiento urbanístico.

3. Antes de la finalización de las obras de urbanización no es posible, con carácter general, la realización de otros actos edificatorios o de implantación de usos que los provisionales previstos en la letra b) del número 1 anterior. Sin embargo, podrá autorizarse la edificación vinculada a la simultánea terminación de las obras de urbanización inmediata a la parcela de que se trate, en las mismas condiciones que en el suelo urbano consolidado”.

Así, el Suelo Urbano no Consolidado (SUNC): requiere ordenación pormenorizada en el PGOU o en planeamiento de desarrollo (art. 20.1) y si no lo tiene solo se ejecutan las obras correspondientes a infraestructuras (art. 20.1.a), usos provisionales sin derecho a indemnización (art. 20.1.b) y obras de conservación y mantenimiento (art. 20.1.b), no pudiéndose materializar el derecho a la edificación.

Por el contrario, si tiene la ordenación pormenorizada se produce: afección legal del suelo al proceso urbanizador del ámbito de actuación o unidades de ejecución en que se divida, y de acuerdo con su sistema de ejecución (compensación, cooperación, etc) (art. 20.2.a), afectación legal a la equidistribución (art. 20.2.b), cesión del 10 % del aprovechamiento (art. 20.2.c), afectación de los terrenos públicos al destino público que corresponda (art. 20.2.e), se permite simultanear la edificación en las mismas condiciones que el suelo urbano consolidado (art. 20.3).

En ambos regímenes (SUC y SUNC) hay que hacer obras de urbanización para alcanzar la condición de solar, pero en el SUNC se requiere una ordenación pormenorizada previa, es decir, como señala la STSJ Madrid 27/03/2019 “debe establecerse que hay que hacer en algún instrumento de planeamiento vigente y ademas a través de que sistema de ejecución y solo cuando se haya concluido el proceso de ejecución del planeamiento -proceso de ejecución que comprende la realización de las » obras de urbanización necesarias para que todas las parcelas incluidas en el ámbito de que se trate alcancen la condición de solar «, según especifica el artículo 71.2.d) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid – el propietario adquiere los derechos establecidos para el suelo urbano consolidado, entre los que se incluye el de edificar en el solar en las condiciones y, en su caso, plazos establecidos en el planeamiento a que se refiere el artículo 17.b) de la Ley 9/2001 y el de destinar la edificación a alguno de los usos legitimados por la ordenación urbanística que contempla el apartado c) del mismo precepto legal y, en tal sentido, la Ley autonómica citada es clara cuando establece, en su artículo 9.2 que «(e) el cumplimiento de los deberes es condición previa para el ejercicio de las facultades urbanísticas que se definen y regulan en la presente Ley «, debiendo producirse el referido cumplimiento » (…) en los términos dispuestos por esta Ley y, en virtud de la misma, por el planeamiento general, con arreglo al régimen de gestión de la actividad de ejecución por éste determinada » y cuando preceptúa el artículo 18.3 que » Culminado el proceso de ejecución del planeamiento, en la forma establecida en el artículo 71 de la presente Ley , los terrenos comprendidos en el correspondiente ámbito de actuación alcanzarán la categoría de suelo urbano consolidado y, en consecuencia, los derechos y deberes de la propiedad serán los establecidos en el artículo anterior «, esto es, los prevenidos para el suelo urbano consolidado, entre los que se encuentran el de edificar”.

Dicho de otra manera, sin la ordenación pormenorizada a través de algún instrumento de planeamiento que indique que sistema de ejecución se desarrolla esa ordenación, no se puede edificar porque no se puede urbanizar previa o simultáneamente ya que para ello hay que equidistribuir, ceder y parcelar en una unidad de ejecución, lo que nos lleva a un callejón sin salida . 

Una posibilidad a favor del administrado tanto para el caso de SUNC como incluso para SUC, es que en el mismo ámbito existan construcciones que cuenten con LPO puesto que si es así, y en atención a que la administración no puede ir en contra de sus propios actos (especialmente si las LPO se han concedido tras el PGOU actual) y al principio de igualdad, según señala la jurisprudencia en STSJ Madrid 26/6/2016 que “la concesión de la licencia de primera ocupación (…) provoca el efecto de la admisión de que las condiciones otorgadas en la licencia de obras se han cumplido, puesto que se constituye en un presupuesto para la concesión de la licencia de primera ocupación que no debió concederse sin el cumplimiento de la obligación de cesión en su totalidad, y mas aun sin haberse completado las obras de urbanización, en concreto las referidas al acceso rodado, encintado de aceras, y pavimentación de la calzada. Ahora bien el Ayuntamiento de Cervera de Buitrago concedió la licencia de primera ocupación y no ha realizado actuación alguna para privar a la misma de su eficacia, teniendo en cuenta que el artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. EL Ayuntamiento de Cervera de Buitrago no ha procedido a privar de validez al acto de concesión de la licencia de primera ocupación a través del procedimiento establecido en el artículo 103 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común según el cual las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley , a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo. Dicha declaración de lesividad y la anulación de la licencia de primera ocupación conllevaría entre otras cosas la obligación de indemnizar al titular de la misma. 

OCTAVO.- Produciendo sus efectos la licencia de primera ocupación, lo que supone además entre otras cosas que la construcción se realizó conforme al proyecto respecto a que se concedió la licencia de obras, por lo que difícilmente puede sostenerse que invade parte terreno que debía ser objeto de cesión, puesto que el artículo 192 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid cuando regula las .visitas y actas de inspección, establece que concedida licencia urbanística, las obras que se realicen a su amparo o iniciadas éstas, deberán ser visitadas a efectos de su inspección al menos dos veces: Una con motivo del inicio o acta de replanteo de las obras y otra con ocasión de la terminación de éstas. Si el Ayuntamiento de Cervera de Buitrago omitió dichas visitas debe ser responsable de sus consecuencias, por lo que tras dichos actos no puede omitir los actos necesarios para o bien priva de efectos a las licencias concedidas, de ser ello posible y ello con la correspondiente indemnización o bien realizar las actuaciones necesarias para que la parcela se trasforme en solar, y para ello debe estimarse la pretensión del actor pues la solución de la sentencia apelada supone el mantenimiento sine díe de una situación irregular. Por ello debe el Ayuntamiento de Cervera de Buitrago realizar las actuaciones necesarias para que la calle proyectada se ejecute con el correspondiente encintado de aceras y pavimentado de la calzada, lo que por otra parte se establece como obligación en el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , cuando señala que 1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas. Procede en este punto la estimación del recurso de apelación y del recurso contencioso administrativo sin perjuicio de que el Ayuntamiento de Cervera de Buitrago haga uso del artículo 28 de la Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que indica que constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas”. 

De lo anterior se desprende que la administración tiene el deber de realizar la acción urbanizadora directamente y sin juzgar la oportunidad política o no, pues tal deber además es indisponible por haber dado previamente LPO.

Si no hubiera LPO en el ámbito, la única opción es la responsabilidad patrimonial de la administración por incumplimiento del deber de adaptar el PGOU pues siendo el suelo probablemente urbano e integrado en malla urbana, al no ordenarlo pormenorizadamente para alcanzar la condición de solar, se está causando un daño evaluable económicamente. En cuanto “al requisito de la inserción en la malla urbana -concepto perfilado inicialmente por la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo a partir del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y sus reglamentos de desarrollo que ha terminado siendo recogido en las normativas autonómicas (por remisión de los artículos 8.1) de la Ley 6/1998 y 13.3 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto legislativo 2/2008- se trata de presupuesto esencial para la clasificación de la parcela como suelo urbano, pues se trata de evitar el crecimiento de esta clase de suelo por la sola circunstancia de su proximidad al que ya ostenta dicha clasificación de urbano, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables, como indica la STS 19 julio 2017 (casación 2538/2016 ) con cita de distintos precedentes jurisprudenciales, remitiendo el concepto jurídico indeterminado a que nos venimos refiriendo a la exigencia de que «(…) exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente » [ STS 23 noviembre 2004 (casación 5823/2000 )], por más que no resulte exigible que el suelo esté incluido en dicha malla hasta el punto de estar todo el rodeado por ella ni, por tanto, que todo su perímetro esté rodeado por vías urbanas, siendo trascedentes a la hora de aplicarlo » las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que transforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos » [por todas STS 18 enero 2016 (casación 2628/2014 ) y las que en ella se citan”  (STSJ Madrid 27/3/2019).

Por último, al administrado también le queda la posibilidad de ejercer los derechos del art. 18 LSCAM de manera secuencial, según proceda: 

1. “Instar a la aprobación del pertinente planeamiento de desarrollo a fin de establecer la ordenación pormenorizada precisa para legitimar la actividad de ejecución del planeamiento.
2. Instar a la delimitación de la correspondiente unidad de ejecución y al señalamiento del sistema de ejecución.
3. Llevar a cabo la actividad de ejecución o, en todo caso, intervenir y participar en ella con arreglo al principio de distribución equitativa de beneficios y cargas, y en los términos y condiciones determinados en el Título III de la presente Ley, salvo en los casos en que aquélla deba realizarse por un sistema público de ejecución”.