El régimen del suelo urbano consolidado, establece en el art. 14.2.a) LSCAM que “El planeamiento general diferenciará en el suelo urbano, cuando proceda, todas o alguna de las siguientes categorías primarias:

1. Suelo urbano consolidado, integrado por los solares, así como las parcelas que, por su grado de urbanización efectiva y asumida por el planeamiento urbanístico, puedan adquirirla condición de solar, mediante obras accesorias y simultáneas a las de edificación o construcción.”

En primer lugar el art. 17 LSCAM establece:

“Artículo 17 Derechos y deberes de la propiedad en suelo urbano consolidado

El contenido urbanístico del derecho de propiedad en suelo urbano consolidado comprenderá, además de los generales, los siguientes derechos y deberes, cuyo ejercicio se verificará secuencialmente según proceda:

1. Realizar las obras ordinarias de carácter accesorio que resten para completar la urbanización de forma que la parcela adquiera la condición de solar con carácter previo o, en su caso y en las condiciones que se fijen, de forma simultánea a la edificación.
2. Edificar en el solar en las condiciones y, en su caso, plazos establecidos por el planeamiento.
3. Destinar la edificación a alguno de los usos legitimados por la ordenación urbanística en vigor.
4. Conservar y, en su caso, rehabilitar la edificación a fin de que ésta mantenga en todo momento las condiciones mínimas requeridas para la autorización de su ocupación”.

De lo anterior se desprende que el administrado debe completar y costear las obras de urbanización accesorias para que la parcela que es eso y no otra cosa en este momento, adquiera la condición de solar, obras que pueden simultanearse a las de edificación. Ahora bien,, lo cierto es que el administrado para urbanizar precisa disponer de los terrenos y ello no es así, pues los mismos suelen de titularidad pública y parte de titularidad privada (Ej, obras de pavimentación en la que hay que ocupar parte del terreno de las fincas colindantes o que tienen que ceder suelo para el vial). Respecto a los primeros, la administración podría ceder los mismos para la ejecución de las obras de urbanización, pero para los segundos, la única vía legal para su ocupación y posterior cesión al Ayuntamiento es mediante convenio con el propietario afectado y “ajeno” al proceso o mediante expropiación del Ayuntamiento, a través de una unidad de ejecución que no es el caso o a través de actuaciones aisladas como veremos, o que el propietario inste licencia y previamente le otorguen alineación oficial o “tira de cuerdas” para ceder gratuitamente esa pare del terreno. 

Dicho de otro modo a quien se le exige urbanizar se le obliga materialmente a disponer de un suelo para llevarlo a cabo del que no dispone ni existe instrumento de planeamiento aprobado que lo permita. Si no existe una unidad de ejecución donde reparcelar y equidistribuir no cabe otra fórmula.

Ello además se contradice con el carácter de obras accesorias para completar la urbanización actual (algo hay ejecutado). No puede estarse obligado a ejecutar y costear las obras accesorias pero materialmente bajo ese paraguas normativo, incluir obras de urbanización no accesorias sino principales, reservadas al SUNC para ejecutarla en ámbito con ordenación pormenorizada, con unidad o unidades de ejecución, con cesión de suelo y equidistribución de beneficios y cargas entre todos los afectados a través del sistema de actuación elegido, que generalmente es el sistema de compensación a través de una Junta de Compensación.

Por tanto, no se puede por el administrado urbanizar (dejando a un lado si son accesorias o principales) porque no se dispone del suelo ni porque la administración que no el administrado, no ha previsto (ordenado) el sistema de planeamiento.

Así, el derecho a edificar por parte del administrado, es decir, el derecho a obtener licencia para materializar ese derecho,depende no solo de la clasificación sino también de la concreta categorización del suelo en el que pretende materializarse el derecho (STSJ Madrid 27/03/2019) y si para ello previa o simultáneamente hay que urbanizar, debe permitirse llevarse a cabo por la categoría de suelo “elegida”.

Al respecto el régimen jurídico del art. 19 LSCAM aporta las claves para llevarlo a cabo:

Artículo 19 Régimen del suelo urbano consolidado

1. En suelo urbano consolidado, los terrenos estarán legalmente vinculados a los usos previstos por la ordenación urbanística y, en su caso, a la construcción o edificación, así como afectados por la carga de la ejecución y la financiación de todas las obras de urbanización que aún resten para que la parcela correspondiente adquiera la condición de solar, incluyendo, cuando proceda, la cesión a título gratuito de la superficie destinada a vial, y las infraestructuras de urbanización pendientes a todo lo largo del perímetro de la parcela, cuando ello fuera posible, y al pago de la cuota de urbanización correspondiente, en otro caso.

2. Cuando proceda, la realización de cualquier acto de edificación requerirá con carácter previo, la puesta a disposición del Municipio de la superficie a que se refiere el número anterior y la prestación de garantía suficiente para la realización de las obras de urbanización pendientes.

3. Para la materialización de la superficie edificable permitida podrá autorizarse la edificación, aún cuando la parcela correspondiente no tenga la condición de solar, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:

a) Asunción expresa y formal por el propietario de los compromisos de proceder a la realización simultánea de toda la urbanización pendiente y la edificación y de formalización, en su caso, de la cesión de superficie de vial asimismo pendiente, así como de no ocupación ni utilización de la edificación hasta la total terminación de las obras, la materialización, en su caso, de la cesión y el efectivo funcionamiento de los servicios urbanos correspondientes.

b) El compromiso de no ocupación, ni utilización, incluirá el de consignación de condición, con idéntico contenido, en cuantos negocios jurídicos se celebren con terceros e impliquen el traslado a éstos de alguna facultad de uso, disfrute o disposición sobre la edificación o parte de ella.

c) Prestación de garantía en cuantía suficiente para cubrir el coste de ejecución de las obras de urbanización comprometidas.

De lo anterior se desprende:

• Los terrenos estarán afectos a la carga de la ejecución y a la financiación de todas las obras de urbanización que aún resten para que la parcela correspondiente adquiera la condición de solar: la finca es parcela y no es solar hasta que se ejecuten la urbanización completa. 

• Debe cederse a título gratuito el suelo destinado a vial: referido al suelo del promotor afectado pues es el único del que se dispone, única interpretación posible integrada con lo previsto en el art. 19.2 LSCAM.

• Deben cederse las infraestructuras de urbanización pendientes a todo lo largo del perímetro de la parcela, cuando ello fuera posible, y al pago de la cuota de urbanización correspondiente, en otro caso: la administración está exigiendo la urbanización de un espacio que no es posible ejecutar porque no se dispone del suelo para ello, por lo que la consecuencia jurídica es el pago de la cuota de urbanización que corresponda, como veremos después, debiendo la administración proceder a urbanizar.

• Para realizar cualquier acto de edificación (atendiendo a la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación y la doctrina jurisprudencial, son actos constructivos considerados de obra mayor los siguientes: obras de construcción de nueva planta; obras de implantación de instalaciones de nueva planta; las obras de ampliación de construcciones e instalaciones; las obras de demolición de construcciones e instalaciones; las obras de modificación, rehabilitación o reforma de construcciones e instalaciones que afecten a su estructura o aspecto exterior, y obra menor aquellas de sencilla técnica y de escasa entidad constructiva y económica), previamente debe ponerse a disposición del municipio la superficie para viales e infraestructuras de urbanización y la prestación de garantía suficiente para la realización de las obras de urbanización pendientes: esta previsión lo es “cuando proceda”, dice la norma y en este asunto no procede porque no se dispone del suelo externo para la urbanización. Sobre la fianza, lo será respecto del importe que corresponda.

• Si el acto de edificación consiste concretamente en materializar la superficie edificable: además se exige compromiso de urbanización simultánea a la edificación, cesión de viales pendientes, compromiso de no ocupación y prestación de fianza de las obras comprometidas.

El anterior es el régimen previsto con carácter general.

A continuación deben resolverse las siguientes consideraciones:

1.- Espacio que debe urbanizarse: La extensión de la urbanización debe comprender no solo las del frente de parcela sino las necesarias hasta las conexiones que estén en funcionamiento para dar el servicio (art. 40 Reglamento de Gestión Urbanística).

La jurisprudencia se pronuncia en la misma línea: “El compromiso de urbanizar alcanzará no sólo a las obras que afecten al frente de fachada o fachadas del terreno sobre el que se pretenda construir, sino a todas las infraestructuras necesarias para que puedan prestarse los servicios públicos necesarios, tales como red de abastecimiento de aguas, saneamiento, alumbrado público y pavimentación de aceras y calzada, hasta el punto de enlace con las redes generales y viarias que estén en funcionamiento” (STJ Madrid 8/6/2016). 

O también “La sentencia razona que aunque se ha probado que se exige a los propietarios fianza por el coste de un tramo que no corresponde al frente de parcela, tampoco por ello se considera excesiva la fianza, dado que para que la parcela tenga la condición de solar, el propietario no sólo debe haber ejecutado las obras de urbanización en la parte que le corresponda, sino además las instalaciones deben estar conectadas a la red municipal según su clase, sin lo cual no se cumplen la obligación de hacer habitable la edificación. En este caso los propietarios deben soportar el coste del tramo necesario para poder conectar su parcela por calle completa a las demás, y sus conducciones de electricidad, abastecimiento de agua, saneamiento y telefonía a las redes generales”. (STSJ Madrid 11/10/2013)

2.- Cuantía de la urbanización: un informe de un técnico de OOPP no es título suficiente para determinar el importe de la cuantía de la urbanización, por lo que no puede exigirse fianza con arreglo a ese documento, siendo el título para determinar el importe de la urbanización únicamente el proyecto de urbanización aprobado por el Ayuntamiento, por lo que esa exigencia es nula.

Así lo establece la jurisprudencia (STSJ Madrid 11/10/2013): “Se ha de resaltar, al hilo de lo arriba expuesto, que la fianza y su cuantía está condicionada directamente al proyecto de urbanización, por lo que no existiendo éste no procede requerir la prestación de dicha caución, de la que no se puede saber su cuantía al no existir el proyecto, que además ha de ser aprobado por el ayuntamiento.”

3.- Cuota de la urbanización imputable (equidistribución de beneficios y cargas): solo debe soportarse el coste que le corresponde a ese suelo no pudiendo exigirse al propietario otro distinto. Así se desprende del art. 40.1b) del Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto que dispone que “Para autorizar en suelo urbano la edificación de terrenos que no tengan la condición de solar y no se incluyan en polígonos o unidades de actuación, será preciso, como garantía de la realización de las obras de urbanización: b) Que se preste fianza, en cualquiera de las formas admitidas por la legislación local, en cuantía suficiente para garantizar la ejecución de las obras de urbanización, en la parte que corresponde”. 

Y ello es consecuencia del principio de equidistribución de beneficios y cargas, incluso previsto en Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que con ocasión de las actuaciones de transformación urbanística, entendiendo por tales las obras de urbanización de todo tipo (art. 7) establece en el art. 9.6 que “La participación en la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano se producirá, siempre que sea posible, en un régimen de equidistribución de cargas y beneficios”.

Por su parte el art. 14 LSE establece que “En el suelo en situación de urbanizado, las facultades del derecho de propiedad incluyen, además de las establecidas en las letras a), b) y d) del apartado 2 del artículo anterior, en su caso, las siguientes:

a) Completar la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos y condiciones establecidos para su edificación. Este derecho podrá ejercitarse individualmente o, cuando los terrenos estén sujetos a una actuación de carácter conjunto, con los propietarios del ámbito, en la forma que disponga la legislación aplicable.

b) Edificar sobre unidad apta para ello en los plazos establecidos para ello en la normativa aplicable y realizar las actuaciones necesarias para mantener la edificación, en todo momento, en un buen estado de conservación.

c) Participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación en un régimen de justa distribución de beneficios y cargas, cuando proceda, o de distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación.

d) Obtener, en su caso, la conformidad o autorización administrativas correspondientes para realizar cualesquiera de las actuaciones sobre el medio urbano, lo que determinará la afección real directa e inmediata, por determinación legal, de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera que sea su propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras. La afección real se hará constar mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad, con constancia expresa de su carácter de garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real al pago de cuotas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística”.

Ahora bien, la equidistribución debe ejecutarse en primer lugar de acuerdo con la legislación urbanística, es decir, el sistema de equidistribución es de competencia autonómica. Para ello el art. 82 LSCAM señala que “1. La equidistribución es aquella parte de la actividad de ejecución mediante la cual se produce, en los términos señalados en la presente Ley, el reparto de los aprovechamientos asignados por el planeamiento y la distribución equitativa de las cargas y beneficios derivados del mismo, entre los propietarios de suelo comprendidos en determinados ámbitos territoriales delimitados previamente.

2. La equidistribución se produce siempre entre terrenos adscritos a la misma clase y categoría de suelo, materializándose diferenciadamente según cada modalidad de gestión urbanística, de acuerdo a las siguientes condiciones:

a) Cuando la ejecución del planeamiento se lleve a cabo a través de actuaciones aisladas, la equidistribución se materializará, si procede, a través de reparcelación.

b) Cuando la ejecución del planeamiento se lleve a cabo a través de actuaciones integradas, la equidistribución se materializará siempre respecto a la totalidad de los terrenos incluidos en la correspondiente unidad de ejecución a través del pertinente sistema de ejecución. En todo caso, si la unidad de ejecución se encontrara incluida en un área de reparto, previamente a la reparcelación interna se deberá proceder a materializar la equidistribución del aprovechamiento por referencia al área de reparto”.

En cuanto a la definición del modo en que debe gestionarse un ámbito, hay dos formas, o a través de actuación integrada (prevista en el PGOU mediante ámbitos definidos y unidad de ejecución que no es el caso) o a través de actuaciones aisladas (art. 79 LSCAM). Sin embargo, como dispone el art. 79.3 LSCAM que “La ejecución del planeamiento podrá llevarse a cabo mediante actuaciones aisladas exclusivamente con las siguientes finalidades:

a) Para la obtención de suelo, urbanización, edificación y puesta en servicio de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos de las Administraciones públicas ordenados a través del correspondiente Plan Especial.

b) Para la ejecución de obras públicas ordinarias.

c) Para la edificación en suelo urbano consolidado, incluso cuando se requieran obras accesorias de urbanización para dotar a las parcelas de la condición de solar, siempre que el planeamiento prevea su ejecución mediante dichas actuaciones”. 

De lo anterior se desprende que no se prevé un sistema de ejecución del planeamiento en suelo urbano consolidado (edificar y ejecución de obras de urbanización accesorias) para actuaciones no previstas en el PGOU, por lo que solo cabe o Plan Especial o ejecución de obra pública ordinaria. El primero permite la reparcelación para equidistribuir y el segundo a través de contribución especial.

En cuanto al Plan Especial el art. 50.1 LSCAM “Los Planes Especiales tienen cualquiera de las siguientes funciones:

1. La definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución”.

En cuanto al plan especial, “no existiendo límite alguno para que dicho plan opere en suelo urbano consolidado o no por la edificación”. (STSJ Madrid 29/01/2014).

Por su parte, el proyecto de urbanización no es un título habilitante por si solo para establecer determinaciones  propias del planeamiento urbanístico (art. 80 LSCAM) como sería reparcelación y equidistribución.

Por tanto para determinar que parte le corresponde al administrado sufragar debe establecerse previamente un sistema de actuación aislada para obtener los suelos y equidistribuir.